编者按  9月16日，国务院发布了《关于进一步推进长江三角洲地区改革开放和经济社会发展的指导意见》，要求长三角地区在资源节约和环境友好方面率先走科学发展之路，进一步破除行政壁垒，促进生产要素的自由流动，避免和消除低水平重复建设，促进基础设施和社会管理的一体化。近年来，江苏省在统筹区域经济协调发展中，打破一己一地之局限，积极探索区域经济发展一体化中土地利用新模式。

    区域经济发展一体化，旨在追求资源利用效益最大化。对人均耕地不足1亩、发展势头十分强劲的江苏省来说，统筹区域经济协调发展的意义尤为重大。

    近年来，江苏省致力于探索新的土地资源配置方式，在乡界、县界、市界乃至省界联动中实现新的跨越。今年前三季度，江苏省继续保持发展速度快于全国平均水平的良好态势。

    从“镇镇点火，村村冒烟”到“只建一个开发区”

    改革开放以来，江苏始终是中国经济的热点地区。特别是上世纪80年代初期发端于苏南的乡镇企业，一度撑起了江苏经济的“半壁江山”。但由于长期以来以行政区划为经济单元来配置资源，形成了“镇镇点火，村村冒烟”的格局。在本世纪初工业化、城市化浪潮中，各地竞相设立开发园区，可以说是镇镇有园区，造成了土地资源的严重浪费。

    要减少资源的浪费，提高土地产出率，必须打破原有的行政壁垒。乡镇可以说是行政区划最基本的经济单元。推进区域经济发展一体化，实现土地利用资源利用效益最大化，江苏正是从整合乡镇开发园区破题的。

    地处苏北丘陵山区的盱眙县委、县政府从本地实际出发，砍掉19个乡镇工业园区，全县只设立一个工业园区。各乡镇在工业园区中招商引资项目，其产值、利税、引资额分别记入各乡镇的头上。全县少占用土地1.5万亩。江苏省及时总结推广盱眙的做法，要求各县（市、区）集中力量办好一个开发区，乡镇一般不设立开发区、工业园区，并明确进入园区的项目不受行政区域限制，统一纳入财税分成和政绩考核。

    靖江市实行市镇联动开发战略，撤销镇级工业园区，推行“飞地开发”。各镇除重点骨干企业技术改造外，不再新增建设用地，所有新上项目全部进入市经济开发区，促进沿江地区项目集中投入、资源集约利用、产业集群发展。同时，按照“谁投资、谁受益”原则，在招商引资、财税分成、经济考核等方面制定激励制度，通过财税分成解决市、镇两级的利益分配问题。靖江市对各镇引进开发区的项目，一律纳入政绩考核。该市自2004年实施“市镇联动开发”后，共签约市镇联动项目137个，总投资60多亿元，已连续4年实现工业项目在乡村“零批地”。这一举措带来了园区集中建设和资源集约利用，园区土地容积率从几年前的0.5～0.6提高到1以上。

    江苏的实践说明，在区域经济发展中,当行政区划对经济发展和资源配置形成一定的刚性制约和限制的时候,调整行政区并不是唯一的解决之道,跨地区联动是一条可行的路子。

    从“天堑阻隔”到“两江联动”

    长期以来，长江天堑阻隔着江苏南北两岸的经济区域发展和资源合理配置。其实，阻隔的不仅仅是长江天堑，更多的是行政区域壁垒。

    靖江、江阴隔江相望，分属泰州市和无锡市管辖。2003年，靖江、江阴两市率先打破行政区划壁垒，实行跨江联动发展，靖江市划出8.6平方公里的土地，由江阴、靖江两市共建工业园区，江阴市负责园区经济事务，靖江市负责园区社会事务。

    靖江与江阴两市之间存在着明显的经济梯度，同时也有着巨大的互补性。江阴市拥有大量的资本和技术以及先进的管理经验，而靖江市则拥有相对低廉的土地和劳动力，双方的联动使资源优势得到了充分互补。两市联合研究编制了区域发展规划和土地利用规划，实现产业布局和结构一体化、资源配置和生态保护一体化，实现区域的可持续发展。最新数据显示，目前，江阴—靖江园区累计签约项目36个，总投资近25亿美元，其中超亿美元项目8个。　

    江苏省委、省政府决定在更大范围内推进区域联动发展。2006年9月15日，省政府决定，苏南10个县（市、区）在苏北跨区域挂钩建设10个开发区。由苏北地区在本地设立的省级以上开发区中，划出一定面积的土地作为“区中园”，由苏南地区的开发区负责规划、投资开发、招商引资和经营管理等工作，税费两地共享，具体比例由两地政府商定。

    南北挂钩共建开发区，不是新建开发区，也不是扩大开发区范围，而是更好地提高苏北开发区产业水平和节约集约用地水平。省政府对南北挂钩共建开发区的土地利用提出了具体要求：共建开发区选址必须位于国家公告的苏北省级以上开发区范围内，不得擅自扩区或易位建设；共建开发区的